Educación técnica en Bolivia: raíces históricas y problemas presentes

Con la aprobación de la Nueva Constitución Política del Estado y la creación del Estado Plurinacional en 2009, se pensó que la educación técnica al fin se posicionaba en la agenda de políticas públicas de Bolivia. El art. 78 inciso iv dice: “El Estado garantiza la educación vocacional y la enseñanza técnico humanista, para hombres y mujeres, relacionada con la vida, el trabajo y el desarrollo productivo”. Sin embargo, más temprano que tarde se vio que cumplir con estos ostulados requiere no sólo de intenciones y recursos, sino de cambios profundos en la visión, construcción y gestión de un sistema de educación técnica que pueda beneficiar a la mayoría de la población. Ésta es una tarea difícil ya que existen restricciones histórico-institucionales que, de no ser tomadas en cuenta, impedirán el desarrollo de la educación técnica.

La primera restricción es histórica y tiene relación con el extractivismo y la falta de demanda por profesionales técnicos: la literatura alerta sobre la paradoja entre abundantes recursos extractivos y falta de atención a los recursos humanos (Gylfason, 2001). El enfoque en el capital natural como base del desarrollo, al parecer incide en un descuido del capital humano, y por tanto el descuido por la educación es un canal de transmisión, para que la abundancia de recursos no se traduzca en desarrollo económico. En Bolivia esto se refleja en la falta de formación para el trabajo de la población económicamente activa. Datos de la Encuesta de Hogares 2011 muestran que sólo el 5,7% de la población entre 24 y 65 años cuenta con formación técnica, mientras 17% tiene formación universitaria. Por tanto, el 66,7% desarrolla sus actividades desde el empirismo (sabe leer y escribir).

El “patron de desarrollo primario exportador” (pnud, 2004) imperante en Bolivia desde sus inicios hasta nuestros días, constituye una buena explicación para esta problemática, ya que muestra la dependencia histórica de la explotación y exportación de recursos naturales, independientemente de la ideología de los gobiernos de turno. Este patron prioriza la actividad extractiva por sobre la industrial y manufacturera, y por tanto desde el mercado laboral no se demanda personas con formación técnica.

La herencia colonial explica en parte esta situación: la explotación de minerales fue la actividad en torno a la cual se organizaron las demás actividades productivas, para lo cual se adoptó la estructura de organización del Imperio incaico. Se mantuvieron las comunidades, los ayllus, etc. vinculando a las personas a sus lugares de origen y obligándolas a proveer trabajadores para la “mita” y “encomienda”, instituciones creadas para la minería (Acemoglu y Robinson, 2012). Con el surgimiento de la República, la dependencia de los minerales como únicos transables fue incrementada por la demanda generada por la Revolución Industrial. El sistema de encomiendas, mutó hacia el pongueaje, y la propiedad de la tierra y de las minas fue transferida a los criollos y mestizos que habían abanderado la causa patriótica.

El auge del estaño y la construcción de infraestructura ferroviaria de inicios del siglo xx generó una demanda creciente de trabajo pero no necesariamente trabajo formado.

Paralelamente se dio inicio a la explotación de hidrocarburos mediante concesiones a empresas cuyos recursos humanos se formaban en las universidades y en el extranjero. De esta manera, la actividad intensiva en trabajo (la minería) se realizaba con personas sin formación y la intensiva en capital (hidrocarburos) con personas formadas fuera del país o en las universidades.

La Revolución de 1952 trajo grandes cambios sociales, pero mantuvo el patrón de desarrollo. En minería se continuó con el método tradicional de trabajo, con la diferencia de que la propiedad de las minas pasó a poder del Estado y los movimientos sindicales adquirieron gran protagonismo y concesiones, sobre todo en cuanto a protección laboral. Con un puesto de trabajo seguro hasta la jubilación, no se sintió necesidad de contar con formación técnica profesional.

Este modelo de desarrollo, que había sido sobreexplotado en la época de las dictaduras (1964-1982), entró en crisis a principios de los 80. La caída del precio de exportación y de la ley de cabeza del mineral, ante altos costos de producción, determinaron el cierre de muchas minas. Los mineros fueron relocalizados a tierras bajas y dotados con un pequeño capital semilla; otros se establecieron en las principales ciudades. Pero la desaparición de la protección laboral determinó que las competencias para el trabajo generadas mediante learning by doing dejaran de ser rentables, ya que para poder cambiar de sector o actividad las personas necesitaban habilidades certificadas. Al no contar con éstas, los exmineros se dedicaron sobre todo al comercio informal.

A fines de los 90, la actividad extractiva volvió a ser el eje de la economía, con el descubrimiento de grandes reservas de gas y la orientación de la economía mundial hacia tecnologías más limpias. El alza en los precios de los minerales reactivó la minería, con la introducción de nuevas técnicas intensivas en capital (a cielo abierto), mientras que en las minas tradicionales (bajo tierra) se continuó trabajando con personas no formadas, organizadas en cooperativas.

La segunda restricción es institucional y tiene que ver con la existencia de grupos de poder al interior del sistema educativo, los cuales no priorizan la educación técnica.

En sus inicios, la política educativa estuvo enfocada en atender las necesidades de alfabetización. Alrededor de los años 20, en las turbulencias del movimiento estudiantil de Córdoba que reclamaba autonomía para las universidades, y con la creación de la Normal Rural de Warisata, la discusión en educación se centró en la necesidad de una “pedagogía educativa” propia. La autonomía fue concedida a las universidades y al Consejo Nacional de Educación (precedente del sindicato de maestros), se le entregó la administración del sistema educativo. Estas medidas sentaron las bases del sistema de gobierno en educación, que persisten hasta ahora y en el que el Estado no tiene mayor injerencia.

Las universidades y el sindicato de maestros asumieron el control de la política educativa desde su propia filosofía, formando fuertes grupos de poder y socavando las posibilidades de crear un sistema educativo guiado desde la demanda, en sintonía con las necesidades del mercado y los retos del desarrollo. Esto desencadenó el descuido de la educación técnica, ya que ninguno de los grupos contemplaba este nivel educativo dentro de sus prioridades y al estar bajo la tuición del Ministerio de Educación, tampoco supieron tender puentes hacia el sector productivo.

Esta situación fue reforzada por la Revolución de 1952, cuando el sindicato de maestros, logró concesiones que prevalecen hasta hoy: se creó el escalafón docente (monopolio de la enseñanza para maestros normalistas, garantía de trabajo, ascenso de categoría por antiguedad, etc.). Por otra parte, la universidad boliviana se posesionó como la única institución con tutela sobre la educación superior y comenzó a expandir la oferta tanto vertical como horizontalmente.

En los años 70 es cuando se llevan a cabo acciones claras –aunque tardías– a favor de la educación técnica. La teoría de la dependencia y sustitución de importaciones de la cepal visibilizó la necesidad de apuntalar el desarrollo industrial y productivo. Se creó el Servicio Nacional de Formación de Mano de Obra (FOMO), como institución descentralizada, bajo la tutela del Ministerio de Trabajo, con personería jurídica propia, financiamiento a través del 1% de la nómina de las empresas privadas, públicas y mixtas. El modelo respondía a las características del sistema “S” vigente en varios países de América Latina.

FOMO contribuyó durante los años 70 y principios de los 80 a crear las capacidades necesarias para el desarrollo de los sectores manufacturero e industrial que comenzaron a surgir gracias al incremento de la demanda interna. Sin embargo, al desaparecer los impuestos destinados mediante la reforma impositiva de 1986, FOMO se quedó sin recursos, siendo transferidas algunas de sus instalaciones a la Confederación de Empresarios Privados y dando inicio al INFOCAL.

En 2014, la educación técnica continúa siendo parte residual de la oferta educativa en secundaria (formal y alternativa) y en las universidades m(técnico de universidad). Por ello no cuenta con partidas propias de financiamiento, ni con maestros formados. En un país dónde existen más de medio millón de jóvenes entre 19 y 24 años excluidos del sistema educativo (Lizárraga 2011), no se puede entender que las universidades públicas tengan Bs. 2.600 millones “guardados” por falta de capacidad de gestión (Ministerio de Finanzas, 2013). Esta cifra equivale al 7% del PIB de Bolivia.

Los retos en educación técnica son grandes y las soluciones tienen que tomar en cuenta las restricciones existentes para la creación de un modelopropio, sobre todo en sentido de trabajar en forma intersectorial ya que la educación técnica es también competencia del Ministerio de Trabajo y de Desarrollo Productivo. Esta necesidad se hace cada vez más notoria dados los avances existentes, sobre todo de la mano de la cooperación internacional, cuyo esfuerzo muestra individualmente impacto, puesto que ayudan a mejorar las condiciones de trabajo y vida de los participantes. Pero, al no estar enmarcados dentro de una visión de desarrollo basado en las capacidades de las personas, no se pueden lograr resultados socialmente deseables.